3、临时救济措施。临时救济的主要对象是不符合五保供养条件和农村特困户救济标准，生活水平略高于特困户的一般贫困户，其生活水平处于最低生活保障的边缘地带，一旦受到饥荒、疾病、意外伤害等影响，就很容易陷入贫困境地。对于这部分人，一些地区的地方政府目前采取了临时救济的方式。临时救济一般都采取不定期的多种多样的扶贫帮困措施，如年节来临时给予生活补助，或不定期地给予生活物品救助的方式等。救济经费一般由当地政府财政列支，辅之以社会互助的方式，如辽宁通过扶贫帮困手拉手结对子，建立扶贫超市等形式，取得了一定的效果。

　　4、灾害救助制度。灾害救助对象是突然遭受灾害侵袭的农户。近几年来，我国自然灾害发生频繁，长江、黄河虽未发生大范围流域性的洪涝灾害，但局部灾害严重，给灾区群众生产生活和社会经济发展造成较大影响。“十五”期间，全国共安排救灾资金近300亿元，其中中央安排178亿元，地方安排了约122亿元。全国共救助灾民4亿多人次，恢复重建倒损房屋近1000万间。民政部副部长李立国在今年的全国救灾救济工作会议上指出，从2001年民政部开始推动制定救灾应急预案，到2005年5月国家颁布《国家自然灾害救助应急预案》，全国救灾应急预案体系的形成，标志着我国自然灾害应急救助体系初步确立。

　　5、最低生活保障制度。为了解决农村困难群众生活问题，民政部门进行了建立农村最低生活保障制度的试点探索。目前，这一制度涉及全国27个省的2037个县、市、区，有6个省(市)建立了城乡一体的低保制度，被纳入对象的人数为407万人，但在各地极不平衡，有的县才几十个人，有名无实，有的县标准很低，每年仅有百元左右，还不能保障按时发放，有的地区低保制度已经出现了逐步萎缩的趋势。2003年4月，民政部要求中西部没有条件的地方不再实行最低生活保障制度，只在沿海发达地区和大城市郊区继续实行这一制度。北京、上海、天津和浙江、广东、江苏、辽宁决定继续推行农村最低生活保障制度，并且尽快做到应保尽保；福建省于2004年1月起全面建立和实施农村居民最低生活保障制度，对家庭年人均收入低于1000元的农村贫困人口全部纳入低保范围，做到应保尽保。到2005年底，全省农村享受最低生活保障人数达到75万多人，全年累计发放保障金3.42亿元。

　　以上各项政策在不同时期不同程度上都发挥了各自的功用，但是由于各项政策出发点、目标、标准都有很大差别，并没有合成为一个完整统一的社会救助政策，各项制度在面对贫困这一课题时既有重叠交叉，也有覆盖不全，导致资源浪费，政策效果不明显，不应保而保，应保却未保的现象时有发生，迫切需要整合政策，构筑中国农村社会救助政策的总体性框架。

　　二、我国农村社会保障存在的问题

　　(一)农村社会保障资金投入不足

　　我国农村社会保障存在的根本问题是保障资金不足。从社会保障资金的来源看，通常是个人、集体(或企业)、国家各投入一部分，并且国家的投入应占最大的比例。当前我国财政对农村基本社会保障投入严重不足是造成整个农村社会保障资金不足的主要原因。国家财政用于农村社会保障的投入不足严重表现为两个方面：一方面财政投入的增长与人民生活水平普遍提高的状况不适应，投入总额不但没有随着经济的发展而增加，反而下降。例如：国家财政在卫生事业费用中用于农村健康保障的补助费1979年是1亿人民币，而1992年则下降到3500万元，农民人均不足4分，而且这一点儿有限的资金还常常被挪作他用。国家对农村基本社会保障的投入，主要是核定的社会救济费，其目前的保障能力也只有原来的1／2甚至1／3。另一方面，长期以来，社会保障资金投入重城市轻农村、重工业轻农业现象非常严重。从国家的投资看，对农村社会保障投资仅为城市的1／30。

　　(二)农村社会保障水平低、覆盖面窄

　　目前，我国农村社会保障体系很不健全，农村大多数人还无法享受社会保障。农村社会保障无论是范围还是标准，都远远低于城市。据有关调查显示，占总人口20%的城镇居民享受着89%的国家社会保障资源；而占人口80%的农村居民，仅享受11%的社会保障投入。在县城以下集体单位的1000多万职工和2000多万城镇个体经营者基本上得不到应有的社会保障权利。

　　当前农村以养老、医疗为重点的社会保障工作仅在小范围内进行，并没有按法律、政策的规定，凡是符合条件的农民都能参加社会保障。这样，本应由社会统一承担的社会保障项目转嫁给了社区集体或企业，变成了“企业保障”、“社区保障”，加重了村集体与企业的负担，社会保障基金的互济性不能得到充分发挥。

　　全国虽有1100个县开办养老保险，但参加人口不到10%。积极推行的农村合作医疗制度虽然解决了部分群众就医问题，但是没有从根本上解决农村人口与集体在医疗保健的依附关系，医疗保障只是社区化，而不失社会化。这种状况不仅削弱例如社会保障对劳动者的生活保障作用，而且成为集体经济和乡镇企业进一步发展和参与市场竞争的障碍。

　　(三)农村社会保障资金管理水平低下

　　我国没有建立一个专门对农村社会保障资金进行高效管理的机构。城乡分割、条块分割、多头管理的情况非常严重。从管理机构上看，部分地区在国有企业工作的农村职工的社会保障统一归劳动部门管理，医疗保障归卫生部门和劳动者所在的单位或乡村集体共同管理，农村养老和优抚救济归民政部门管理，一些地方的乡村或乡镇企业也制定了社会保障办法和规定。由于这些部门所处的地位和利益关系不同，在社会保障的管理和决策上经常发生矛盾。而且，政事不分，缺乏监督，使本来已经够乱的管理体制更加混乱。

　　三、建立和完善我国农村社会保障的具体对策

　　(一)确立与生产力发展水平相适应的农村社会保障水平

　　从全国的情况来看，由于农村经济、文化发展状况地区差异很大，确定统一标准、统一模式的农村社会保障项目和水平是不现实的。必须充分考虑各地的生产力发展水平，确定与之相适应的农村社会保障水平。首先，建立和完善农村居民最低生活保障制度。在整个社会保障体系中，最低生活保障处于最低保障平台，它运用的全部都是政府财政收入即全体纳税人的钱，它体现的是政府的当然责任，其中应当抓好两个方面的工作：一方面要科学地确定最低生活保障标准，尽可能使最低生活保障的范围涵盖每一个实际需要的人，充分发挥其应有的作用。另一方面要严格确定保障对象，真正让那些难以维持温饱的农村贫困人口在政府的帮助下享受最低的生存权利。这是社会保障的最低层次，是以保障最低生活水平为目标的社会保障制度。其次，以农村最低生活保障为切入点，重点加强农村医疗保险制度和养老保险制度的建立。这是社会保障的第二层次，是以增加社会成员福利水平为目标的社会保障制度。最后，在有条件的地方，逐步扩大社会保障范围、提高保障水平，增加农民的社会福利。这是社会保障的更高层次，是以增加社会成员福利水平为目标的社会保障制度。