农民工的社会保障问题是一个极其重要的社会问题。虽然自2003年年底出现“民工荒”以来，各城市和城镇在解决农民工社会保障问题上出台了许多类型各异的政策，但在现实中却存在着一个不容忽视的社会问题，即农民工的社会保障参保率仍然较低。是什么因素影响着农民工的参保率并进而影响着农民工对社会保障问题的看法呢?我们于2005年6月，赴深圳市和上海市这两个农民工聚居城市进行了调查。

　　一、深圳市农民工社会保障制度

　　根据1998年通过并于1999年1月1日施行的《深圳经济特区企业员工社会养老保险条例》(在2000年进行过修订)，深圳市针对外来人口——包括农民工建立的社会保障制度，是由政府劳动与社会保障部门管理和操作的、有别于深圳市户籍职工保障水平并允许退保的制度模式。具体来说，在养老保险的缴费工资上的区别是：

　　第一，如果深圳市户籍员工的工资总额低于上年度城镇职工月平均工资的60%的，则以上年度城镇职工月平均工资的60%计征养老保险费；而非户籍员工的工资总额如果低于深圳市上年度城镇职工月平均工资40%的，则以深圳市上年度城镇职工月平均工资的40%计征养老保险费。

　　第二，在1999年实施的制度规定中，深圳市户籍员工的养老保险费缴费比例为员工缴费工资的17%，其中员工按本人缴费工资的5%缴纳，企业按员工个人缴费工资的12%缴纳。非深圳市户籍员工的养老保险费缴费比例为员工缴费工资的10%，其中非深圳市户籍员工(大多数为农民工)按本人缴费工资的3%缴纳，企业按员工个人缴费工资的7%缴纳。由于该制度不合时宜，于是，根据2000年12月22日深圳市第三届人民代表大会常务委员会第三次会议《关于修改《深圳经济特区企业员工基本养老保险条例)的决定》，将外来劳动者的缴费比例提高到缴费工资的13%，其中“员工按本人工资的5%缴纳，企业按员工缴费工资的8%缴纳。”而将深圳市户籍劳动者的缴费比例降低到14%，其中员工按5%缴纳，企业按9%缴纳。

　　第三，在1999年实施的缴费制度中，在个人帐户和共济基金的划分上，深圳市户籍员工的个人帐户为本人缴费工资的11%，另外6%计入共济基金；而深圳市非户籍员工——流动人口的个人帐户为缴费工资的7%，另外3%计入共济基金。在2001之后，经过修改的养老保险条例统一为“员工的个人帐户为本人缴费工资的11%”。这11%的具体构成是：将个人缴费的5%记入个人帐户，将企业缴费的6%计入个人帐户(对于非户籍员工来说，企业缴费总共为员工工资的8%，故将减去6%之后的2%计入共济金；对于户籍员工来说，因为企业缴费为员工工资的9%，故将减去6%之后的3%计入共济金)。

　　第四，在养老金的支付上，户籍职工在深圳市按月领取养老金；但非户籍职工(农民工)在达到退休年龄时，深圳市的做法是将其个人帐户的积累额，或者转入其户籍所在地的社会保险机构，或者一次性支付给本人。可一个令人不可思议的规定是：在缴费年限规定上，需要累计满15年(这个规定不区别户籍与非户籍员工)，但非户籍员工却被规定在享受退休金前5年需要连续缴费(这个规定，户籍员工没有)。从这个规定可以看出，歧视性的政策，仍然高筑了社会保障的门槛，使农民工很难在“退休年龄”享受到深圳市按月发放的养老保险。因为作为农民工来说，在深圳市具有歧视性的劳动力市场上，体力和年龄条件使得其在超过30岁以后很难找到合适的工作。

　　在工伤保险方面，在深圳市行政区划内，特区内按照《深圳经济特区工伤保险条例》办理，工伤保险费和待遇支付基数均为深圳市上年度城镇职工月平均工资——按照缴费工资(深圳市最低工资)的1%缴纳。在特区外的龙岗和宝安则采纳《广东省社会工伤保险条例》，工伤保险缴费基数为所在单位上年度职工月平均工资，待遇支付基数除残废补助金按本人上年度月平均工资为基数外，其余待遇按所在地的市的上年度月平均工资为基数。

　　在医疗保险方面，按照深圳市的规定，深圳市城镇职工遵循一个标准，外来员工遵循另外的标准。具体规定是：深圳市户籍职工参加综合医疗保险，按其缴费工资的9%征缴，企业负担7%，个人负担2%。享受这种养老保险的资格为：1.具有本市户籍(含蓝印户口，以下同)的在职人员；2.退休前具有本市户籍，由市社会保险机构按月支付养老保险待遇的退休人员；3.退休前具有本市户籍，参加原养老保险行业统筹并由广东省社会保险机构按月支付养老保险待遇的退休人员；4.市政府规定的其他在职人员。而非深圳市户籍的外来劳动人口(绝大多数是农民工)则参加所谓“住院医疗保险”具体规定为：1.非本市户籍的在职人员；2.由市社会保险机构按月支付养老保险待遇的非本市户籍退休人员；3.具有本市户籍，领取失业救济金期间的失业人员。但这种政策给外来劳动者也设计了一个接口，即“经用人单位申请，非本市户籍的在职人员也可以参加综合医疗保险”。由于参保率低下，在2004年，《关于解决劳务工就医难问题的议案》成了深圳市人大的重点督办议案，市政府高度重视，在短时间内制订了解决办法。市政府常务会议审议通过的方案是：外来劳务工每月向“外来劳务工合作医疗基金”交费12元，其中用人单位缴交8元，外来劳务工个人缴交4元。参加合作医疗者既可以保住院医疗，也可以保门诊。但该政策还处于试验推广阶段。

　　截至2004年底，参加工伤保险的人数大约有500多万人(除去户籍员工之外，外来农民工参加者所占比例大约在1／4左右)。参加医疗保险的人数有170万人左右(外来人员占1／3)。参加养老保险的人数有270万人左右(外来人员占其中的1／3)。尽管在过去的几年中，劳动与社会保障部门采取捆绑式缴费的办法征缴社会保障费用，但除工伤保险外的其他社会保险缴费率，都比较低下。而且，最大的问题在于，在每年年底，都有差不多30万到40万的农民工退保。根据深圳市现在的规定，退保的时候，农民工只能够退走个人帐户11%的现金。也就是说，剩余2%的共济金仍然留在了深圳，成为深圳市户籍人口社会保障金额的累积成分。

　　在调查中我们发现，即使是这样一个缴费水平，企业主也认为为流动人口——农民工的缴费工资偏高。因为深圳市是一个收入差距非常大的新型城市。在户籍人口和非户籍人口的工资之间，在白领工作和蓝领工作的职工工资之间，存在巨大的差距。在计算全市职工月平均工资的过程中(实际上只是部分员工，因外来农民工中的许多从业人员，被企业主瞒报和少报了)，户籍职工的高工资，拉高了非户籍职工的平均工资线。故深圳市的一部分企业主认为，如果以城镇职工上年度平均工资为社会保障费的征费标准，则强制企业缴纳的社会保障费会高于实际情况。这就是说，按照企业主，尤其是部分台资企业、部分香港企业和大部分国内私营企业业主的逻辑，以这个在“平均”过程中被拉高的“城镇职工上年度的月平均工资”为标准缴纳社会保障费用，用人单位的负担会太重。