提要：目前，由于缺乏全国统一性的农民工社会保障政策，各地农民工社会保障政策呈现出多种模式，并且现有相关政策没有得到有效的执行，农民工也没有得到切实的保障。本文运用政策分析的方法侧重分析农民工社会保障政策质量的因素对政策执行效果的影响：保障供给模式单一、城镇社会养老保险制度的不完善、缺乏与城市化相关政策的协调，并在这种分析基础上提出了农民工社会保障政策进一步完善的政策建议。
　　关键词：农民工，社会保障政策，社会保障扩面，城市化，政策分析
　　一、引言
　　据新华社报道，到2003年为止，中国已有1亿的农村劳动力进入城镇就业，每3个产业工人就有2个来自农村。但是“由于户籍的限制，他们被完全排斥在城市社会保障体制之外，在生活条件、就业、医疗等诸多方面，都处于一种随时受到威胁的状态”川。同时，“作为一个特殊群体，农民工的出现并迅速走向大规模化，是中国经济社会持续发展进步的一个非常重要的标志”。切实保障农民工权益，特别是农民工的社会保障权益，受到了全社会的普遍关注。从1998年9月广东省颁布《广东省社会养老保险条例》将农民工纳入城镇职工社会养老保险体系试点以来，中央政府相关部门和部分地方政府纷纷出台了一系列保护农民工社会保障权益的相关政策。由于缺乏统一的中央政策，各地农民工社会保障政策仍处于试点的阶段，存在多种改革模式并存的局面。本文将采用政策分析的方法，在具体分析农民工社会保障政策现状的基础上，探讨现有农民工社会保障政策制定和实施中存在的问题，提出进一步完善农民工社会保障政策的政策建议，以期为农民工社会保障健康发展提供一种思路。
　　二、农民工社会保障政策的现状分析
　　尽管农民工的社会保障问题引起了社会各界的广泛关注，但是农民工社会保障建设的实质性进展不大。由于目前缺乏中央统一的政策，各地农民工社会保障建设呈现出多种模式并存的局面。下面，我们将按非缴费性的社会救助、社会福利项目和缴费性的社会保险项目两大类别分别介绍农民工社会保障的现状。
　　(一)非缴费性的社会救助、社会福利项目的现状
　　总体来说，农民工社会保障制度中的社会救助、社会福利方面的法规、政策建设落后，绝大多数城市社会救助、社会福利方面的项目的排他性依然很强。目前，城市的社会救助、社会福利项目都仍然基于户籍制度建立和运行。城市外来人口由于没有城镇户籍而无法获得城镇的社会救助和社会福利。在最低生活保障方面，《城市居民最低生活保障条例》将没有城市户口的农民工群体排斥在外。社会福利方面，义务教育福利制度也是城乡二元结构的，农民工子女由于没有城市户口在城市就学要交很高的一笔赞助费。农民工群体显然不能享受城镇的义务教育福利。住房福利方面，于2004年3月1日起实施的《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》的适用对象也限于城镇最低收入家庭，而将农民工群体排斥在外。当然，也有部分针对农民工群体的社会救助法规、政策出台。如2003年8月1日起施行的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法(草案)》取代了过去的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，将流浪、乞讨人员的强制性的救助转变为“自愿受助，无偿救助”。但是从整体来说，这方面的法规、政策建设是滞后的，农民工在城镇获得的社会救助、社会福利非常有限，非缴费性的社会救助和社会福利项目缺失。
　　(二)缴费性的社会保险项目的现状
　　从制度建设上来看，农民工的社会保险法规、政策建设缺乏具有可操作性的全国性的立法，只有少数城市制定了地方性和政策性的规定。在全国性的有关劳动保障立法中，如《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的规定》《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》《企业职工生育保险暂行规定》《社会保险费征缴暂行条例》等在其适用范围都只是对企业作了列举规定，而对职工未作明确列举。就法理而言，其中应当包括农民工。但是，这些文件没有就农民工社会保险的特殊权益做出规定，因而对农民工社会保险而言缺乏可操作性。在地方性法规、政策中，部分地方政府根据各自情况制定了农民工社会保险方面的政策。目前，各地方制定、实施的农民工社会保险项目有两种模式：直接扩面的社会保险项目和相对独立的社会保险项目。下面，我们将分别介绍它们。
　　1.直接扩面的农民工社会保险项目
　　所谓直接扩面的农民工社会保险项目就是通过一定的政策将农民工作为扩大城镇社会保险制度覆盖面的对象直接纳入城镇社会保险制度体系中，以期在向农民工的提供社会保障的同时扩大城镇社会保障制度的覆盖范围，应付未来人口老龄化造成的社会统筹基金支付危机，实现制度的可持续性。目前，直接扩面的社会保险项目仅限于社会养老保险、工伤保险和医疗保险项目。
　　社会养老保险政策方面，自1998年9月广东省颁布《广东省社会养老保险条例》将农民工纳入城镇职工社会养老保险体系以来，厦门、南京、深圳、北京、天津、郑州等地相继制定了类似的农民工社会养老保险政策。其特点是将城市农民工纳入城镇职工基本养老保险体系，实行单位和个人共同缴费，推行社会统筹与个人帐户相结合的社会养老保险制度。同时，针对那些流动性较强的农民工，出台了个人帐户的可转移性和一次性提取的相关规定。当然，各地在具体做法上有所差异，如各地在领取条件和退休年龄上的规定不同。
　　工伤保险政策方面，2004年6月1日，劳动与社会保障部针对建筑行业农民工工伤事故频发，却不能得到切实保障的现状，专门发出通知对农民工参加工伤社会保险的相关事宜做了规定。随即北京、安徽、河北、重庆、山西等省、市纷纷出台了本地农民工参加工伤保险的具体措施，将农民工也纳入城镇职工工伤保险制度范围内。从目前各地制定的政策来看，农民工的工伤保险在参保费率、缴费对象、缴费比例和缴费基数等方面与城镇职工的工伤保险基本一致，但在不同伤残等级的具体待遇支付方式上与城镇职工仍有所不同。比如在待遇支付方式上，跨省流动的农民工，即户籍不在参加工伤保险统筹地区(生产经营地)所在省(自治区、直辖市)的农民工，在1至4级伤残长期待遇支付上，可以在一次性支付和长期支付两种方式之间进行选择。
　　医疗保险政策方面，北京市2004年7月颁布《北京市外地农民工参加基本医疗保险暂行办法》将农民工纳入到城镇职工医疗保险覆盖范围内，解决农民工看病难的问题。扩面过程中，为了适应农民工缴费能力有限、流动性较大等特点，政策作了相关调整，如农民工个人不缴费的而由企业缴费，降低了保险给付的起付标准和最高支付限额等。和北京类似，石家庄、山东、山西等省市也制定了把农民工纳入城镇职工医疗保险体系的相关措施。