一、财政支农的规模和结构

(一)财政支农支出的规模。

　 1.支农支出的不同口径。根据涵盖范围的不同，可以把财政支农支出分为窄、中、宽三个口径。中口径，是指中国财政统计年鉴里“国家财政用于农业的支出”，具体包括支援农业生产支出和农、林、水、利、气象等部门的事业费、农业基本建设支出、农业科技三项费用、农村救济费等，2004年的规模为2357.89亿元。

　　窄口径，则可以从项目支持的角度理解。像林业、水利、气象等部门属于国家行政事业机构，主要职能是规划、管理和服务，其受益对象并不局限于农村和农民(如大中型水利设施不仅服务于农村，也服务于城市)，这些机构的人员和办公经费属于社会管理费用性质，不宜简单地列为支农投入(就像维持县乡政府运转的经费，具体如公安局等机关的办公经费，不宜列为支农支出一样)。因此，可以从中口径的支农支出中扣除农、林、水利、气象等部门的事业费而得到窄口径的支农支出。窄口径支农支出主要包括支援农业生产支出、农村基本建设支出、农业科技三项费用和农村救济费等项费用。“九五”期间，支援农业生产支出和农、林、水利、气象部门事业费分别为1031亿元和1619亿元，两者之比为1：1.57，按此比例推算，2004年窄口径支农支出的规模为1323亿元，约为中口径支农支出的56%。

　　宽口径，则在中口径的基础上进一步包括了国家用于支持农村义务教育、发展农村医疗卫生事业等方面的支出。对于中央、省级政府而言，甚至还包括了以维持基层政权机构运转、推进税费改革等为目的的转移支付支出。这是财政部近年来的口径。按照财政部部长金人庆的解释，2005年，仅中央财政支农支出的规模就达到了2975亿元，其中，农村税费转移支付662亿元，农村教育卫生科技支出189亿元，农、林、水利、气象部门事业费支出535亿元，农村基础设施建设、农业综合开发912亿元，扶贫支出130亿元和其他支出。

　　2.中口径的财政支农支出。新中国成立以来，政府用于“三农”的财政支出呈快速增长态势。1952年，财政支农支出只有9.04亿元，到2004年就增长到2357.89亿元，占财政支出的比重也由1952年的5.25%上升到2004年的8.28%。支农支出大体可以分为三个周期：第一个周期，自1951年开始到1970年结束，支农支出占财政总支出的比重平均为10.4%。自1951-1964年，这一比重呈逐步上升态势，尤其是在20世纪60年代初期，由于“大跃进”遭遇失败，又连续发生严重自然灾害，国家不得不投人大量人力、物力和财力来解决严重的饥饿问题。1960-1964年问，支农支出占国家财政支出的比重平均达到15.1%，1964年更是达到17%的高峰水平。此后，随着生产形势逐步好转，支农支出在财政总支出中的比重呈回落态势，到]970年下降到谷底7.61%。第二个周期，自1971年开始到1985年结束，在1976年达到峰值13.71%。1971-1978年8年间，支农支出占财政支出的平均比重为11.36%。改革开放初期，由于国家调整产业政策，采取一系列措施鼓励农业生产(如提高粮食收购价格等)，支农支出仍然维持在较高水平上。在国家加大支农支出和联产承包责任制的双重推动下，粮食供求关系迅速好转，甚至出现了阶段性的“生产过剩”。粮食问题紧迫性下降导致支农支出占财政总支出的比重在1985年下降到谷底7.66%。第三个周期，自1986年开始到2003年结束，支农支出占财政支出的比重平均为8；78%。支农支出占财政支出的比重，在1992年达到峰值10.69%，此后呈稳步下降趋势，到2003年达到谷底7.12%。

　　如果以社会制度变化为划分依据的话，在过渡时期(1952—1956年)和计划经济时期(1957—1978年)，支农支出占财政总支出的平均比重分别为6.78%和11.58%；改革开放以来，支农支出占财政总支出的比重平均为10.69%，其中20世纪80年代为9.21%，90年代为9.35%，2000-2004年为7.61%。计划经济时期，支农支出占财政总支出的比重偏高。其中，一个重要原因就是以生产队为基础的集体生产方式、压榨农业支持工业(尤其是重工业)发展的分配格局，难以充分调动农民的生产积极性，温饱问题长时间不能得到有效解决。改革开放以来，支农支出占财政支出的比重呈稳步下降态势。其原因是温饱问题解决以后，农村工作重点由提高产量转向增加农民收入，劳动力向非农产业转移成为农民增收的重要途径，发展农业生产的迫切性相对下降。

　　财政支农支出占GDP的比重在不同发展阶段也有所不同。在过渡时期，财政支农支出占GDP的比重从1952年的1.33%稳步上升到2.83%，平均每年上升约0.4个百分点。这表明，随着经济社会逐步趋于稳定，国家得以用更多资金支援农村发展。在计划经济时期，支农支出占GDP的比重经历了较大的波动。受严重自然灾害影响，这一比例在1960年达到了新中国成立以来的最高峰6.21%，最低点则是在1968年为1.93%。整个计划经济时期，支农支出占GDP的比重平均为3.36%，为新中国成立以来最高水平。改革开放25年来，支农支出占C,DP的比重呈现“先降后升”趋势。从1979—1995年，该比重从4.32%稳步下降到0.98%，平均每年下降0.21个百分点；而从1996—2004年，该比重则从1.03%缓慢上升到1.76%，平均每年上升约0.09个百分点。25年间，财政支农支出占GDP的平均比重为1.73%，其中1979—1995年为1.92%，1996-2004年为1.38%。可以说，虽然支农支出的总额在不断加大，但从历史角度考察，当前政府的支农投入力度是明显偏低的。

　　3.窄口径的财政支农支出。窄口径的支农支出，剔除了中口径支农支出所包含的涉农行政、事业单位维持运转的费用，更加直接地体现为支农项目支出，如小型农田水利和水土保持、支援农村合作生产组织、农技推广和植保补助、农田水利建设、贫困救济、科技推广等。窄口径支农支出和中口径支农支出的变化表现出高度的相关性。总体上看，虽然改革开放以来支农支出的规模在不断增加，但无论是从占财政总支出的比重、还是从占GDP的比重角度看，支农支出的相对力度都明显低于计划经济和过渡时期，并且这种支持力度逐步下降的趋势在改革开放以来表现很明显。当前，财政支农支出的力度在新中国成立以来是最低的。

　　从占财政总支出的比重看，在过渡时期、计划经济时期，窄口径支农支出占财政总支出的平均比重分别为5.28%和8.81%，改革开放25年来的平均比重则为5.39%(明显低于计划经济时期)，其中，1979—1994年为5.7%，1995-2004年为4.89%。

　　从占GDP的比重看，在过渡时期和计划经济时期，窄口径支农支出占GDP的平均比重分别为1.47%和2.56%，改革开放25年来的平均比重则为1.04%，其中，1979-1994年为1.19%，1995-2004年为0.80%。考虑到支农支出有一部分来自国债投资，而目前随着宏观经济运行态势的变化，国家已开始削减国债投资的规模，今后要持续提升支农支出的相对力度，困难是比较多的。