4.支农资金以政府直接使用为主，较少利用市场中介来实现政策目标。推行联产承包责任制，使政府管理和服务的对象由过去少量的村集体转为广大农户。在政府不能大幅度扩张机构和人员的情况下，发展各种类型的市场中介组织、提高农民的组织化程度就成为必然选择。从国际经验看，这些市场中介、非政府组织具有提高社会组织化水平、自我管理和自我服务的功能，在政府和农民之间发挥着桥梁和纽带作用。第二次世界大战后，许多国家快速实现了农业现代化，一条重要经验就是建立了广泛的农民组织 (如日本的农会)。

　　人多地少是我国的基本国情。小农耕作的农民要进入市场，面临信息缺乏、抗风险能力弱、谈判能力低下等多重因素的制约，需要通过发展农会、生产合作社等专业化组织，帮助农民克服信息闭塞、谈判能力弱的问题；需要有科技推广机构来协助其采用新的技术，引入新的品种；农民创业，更需要资金的支持。据笔者在浙江温岭的调查，当地蓬勃发展的专业合作组织已经成为农民发展产业化生产、提升经营水平、增加市场竞争力的重要支撑。像箬横西瓜合作社在短短五年时间内就树立了“玉麟”品牌，建立了上万亩的生产基地，年利润达到上千万元，成为合作组织带动农民致富的典型。但由于种种原因，政府扶持“三农”的思维方式还主要停留在政府直接帮扶农民，由政府直接决定实施哪些项目，帮扶哪些农民。这种自上而下的帮扶，大多属于典型性的，是“点”上的帮助，而不是覆盖全局的“面”上的帮扶，从而影。向了政策效果，也不利于调动广大农民的积极性。

　　政府也曾利用一些市场中介来贯彻落实惠农政策，但农村供销社、粮食局(公司)，在充分的市场竞争压力下，正在向完全的商业化经营转变。国有银行经过结构性调整，贷款业务已基本退出县域经济；农村信用社背负着沉重的历史包袱，邮政储蓄更是把大量的农村资金转向了城市。我国县乡两级政府拥有近百万农技推广人员，但由于经费投入不足，不得不把大量精力转到办经济实体和创收上，在很多地区，农技站已经陷于瘫痪。如何利用市场中介组织对农民进行帮扶，是各级政府在新时期面临的一个重大课题。需要认真总结相关经验和教训。近些年，专业化生产合作组织在推动农村产业结构调整、增加农民收入等方面的积极作用引起了人们的广泛关注，但各地的扶持措施差别很大，各地区农村专业化合作组织发展很不平衡，像箬横西瓜合作社那样的成功典型还只是，凤毛麟角。

　　5.项目审批层次多，资金管理多头，效率低下。支农资金遍布农村生活的方方面面，如生产方面，有农村电网改造、节水灌溉、中低产田改造、科技示范、产业化示范、开发扶贫等；生活方面，有饮水、安全饮水、合作医疗、社会化养老试点、部分计划生育家庭奖励扶助等；社会事业方面，有电视广播“村村通”、道路“村村通”、部分中小学生免除课本和学杂费、部分地区建设寄宿制学校等。这些政策措施分别归口不同的政府职能部门。这些部门各自根据所管领域存在的主要矛盾确定相应规划、提出政策和实施细则，确定扶助对象、重点和实施进度。这和以中央政府为主导，层层审批支农项目结合在一起，就形成了纵横交错的申报和审批程序。在这个过程中，地方政府(基层政府)关注的是能否申请到上级部门的财力支持，而上级政府关注的则是项目的合规性和结果，项目的效益被忽略掉了，农民的真正需要被忽略掉了。支农项目缺乏合理的配合、配套性差，难以充分发挥综合效益，出现上述情况也就不可避免了。

　　6.农村社会事业发展明显滞后。在义务教育方面，无论是师资力量、还是教学硬件(如教学仪器、校舍等)等方面，城乡义务教育都存在着巨大差别。在中西部许多地区，不仅中小学生不知道计算机为何物，而且教师也不能熟练操作电脑。九年制义务教育虽然已经普及，但在中西部等落后地区，这一成果并不稳固，初中学生流失率居高不下。在完成义务教育之后，又有大批学生因为家庭收入等方面的原因，放弃了进一步深造的机会，在没有接受任何职业培训的情况下，到沿海地区、大城市打工挣钱时，由于缺乏专业技能决定了他们只能从事最简单的、收入微薄的工作，这反过来又对农村青年的职业发展和社会地位产生了深刻的影响。

　　在医疗卫生领域，2004年城市人口占全国总人口的41.7%，共拥有床位数225.3万张、卫生医务人员293.4万人；而农村人口拥有的床位数和卫生医务人员数分别为101.6万张和145.5万人，前者均为后者的2倍以上，按人均折算，两者的差距则分别达到3.1倍和2.82倍。新中国成立以后，建立了三级农村医疗体系，极大地改善了人民的健康状况，取得了举世瞩目的成就。但自20世纪80年代以来，农村经济社会结构的快速变动，对农村医疗投入长期不足，农村卫生员、赤脚医生转成了私人医师，卫生室变成了私人诊所；乡卫生院设备简陋，业务骨干流失，逐渐失去农民信任，经营维持十分艰难；县级医院走上了以“检查养医”、“医药养医”的道路，检查越来越多，药方越开越大，看病越来越贵。在农村，因病致贫、因病返贫普遍存在，农民预期寿命提高的速度明显放缓。在农村合作医疗改革之前，公费医疗主要由城镇居民享有，农村看病则主要是自费。根据世界银行2000年的有关研究，我国已经沦为公共卫生支出最缺乏公平性的国家之一。

　　养老体系则维持了城乡分离的养老制度。农村实行以家庭养老为主的养老制度，老人生活水平同子女奉献收入的多少密切相关，一些农村老人在失去劳动能力之后，生活水平下降较多，甚至生活面临困难，难以分享经济发展和社会进步的成果。

　　二、主要原因分析

　　(一)政府职能转变滞后，导致资金配置失衡。

　　建立社会主义市场经济，要求把政府职能转到服务、协调和市场监管等方面上来，政府应致力于维持市场秩序、纠正市场失灵、增强市场配置资源的功能。但在计划经济条件下，经济运行是靠指令性计划驱动的，社会化生产的组织和调度必须高度统一的内在要求，决定了计划经济体制必然是“集权”的，并且权力集中在政府(最终在中央政府)手中。企业也不是独立经营的经济实体，而是政府总体计划算盘中的棋子。在这种情况下，政府对企业生产经营活动的干预，必然是大量而广泛的。这和我国长期的小农经济传统结合在一起，进一步强化了“官本位”传统和“当官就要‘为民做主”’的观念。即便已经初步建立了社会主义市场经济体制，企业独立经营的地位得到确认，我国政府对企业的干预仍然是广泛而深刻的。这不仅体现在部分竞争性行业(企业)、自然垄断性国有企业、城市基础设施等领域，也体现在越规减免税收、降低环保标准、干预信贷、土地等生产要素价格等领域。我国政府目前仍然是典型的“大政府”，在减少政府干预市场方面，仍有很多文章可做。