另外，政府的监督、服务和管理在许多方面又明显不足。改革开放激发了经济活力，我国经济持续高速增长，国力迅速增强，2005年国内生产总值达到18.23万亿元，是1978年的50.3倍，即使扣除物价因素，也上涨了约1l倍。与此同时，地区差距、城乡差距、城市或乡村内部的差距，都有所拉大。只有按照“取之于民，用之于民”的原则，使财政资金向社会事业和公众事业倾斜，并建立起比较完善的社会保障体系，才能使低收人群体分享经济增长的成果，促进社会关系和谐，实现社会全面进步。在这方面，我国的差距还很大。例如，我国虽然基本普及了九年制义务教育，但落后地区受财力所限，其发展成果仍不稳固；公共医疗体系受市场经济冲击，医疗卫生资源向城市和大医院集中，农村居民难以得到必要的卫生保健服务；随着经济的增长，人们向自然界排放的污染物和废弃物也有了快速的增加，导致人类居住环境不断恶化。环境污染属于典型的市场失灵领域，需要政府积极介入才能解决。但在招商引资、发展经济的巨大压力下，各级环境保护机构经常受长官意志干扰，不得已而降低执法标准，更有甚者，一些环境保护机构还要依赖对污染行为的罚款来补充部分办公经费。政府职能的越位和错位，导致财政资金配置不合理：一方面不能对需要支持的事务(如农业、农民)给予足够的支持；另一方面又花费大量资金支持了不必支持的事务。

　　(二)行政效率低下，大量消耗财政资金。

　　市场经济条件下，政府调节不再主要依靠行政命令，而是通过财政、货币、汇率等政策引导各市场主体(企业、家庭)改变行为，以实现政府调控目标。解决农民进入市场面临的困难，政府应着力于提供技术、资金和信息支持，引导农民提高组织化程度。但在许多地区，当地领导仍习惯于“为民做主”，并借助行政命令强行推动政府圈定的支农项目。虽然表面上轰轰烈烈，但由于缺乏农民的普遍认同和积极参与，最终只能冷清收场，农民也很少得到实惠。农民甚至把这些缺乏民意基础的项目，贬斥为“形象工程”。互联网的兴起为政府开展电子化办公(建立“@政府”)、提高效率提供了可能。但从各地建设电子政府的情况看，普遍存在重硬件、轻软件，重形式、轻内容，重技术手段、轻转变职能的现象。互联网和现代技术在提高政府效率方面的潜能远没有发挥出来，再加上政府本身管理落后，人浮于事，仅养人和养机构(“吃饭”)，就耗费了大量的财政资金。据测算，中口径支农支出的约44%都被农、林、水利、气象等部门的事业费给消耗掉了。

　　(三)财政转移支付制度建设滞后，地方政府自主配置财政资金的空间偏小。

　　20世纪80年代到90年代初，改革以“放权让利”为主要特色。通过向企业、地方政府下放权力，调动企业和地方政府发展经济的积极性，结果，“两个比重”持续下降，财政调控能力严重削弱。自1978-1994年，财政收入占GDP的比重从31.2%下降到了11.2%，中央财政收入占财政总收入的比重，也从1984年的40.5%下降到了1993年的22%。1994年的分税制改革，参照市场经济国家的一些经验，主要着眼于分清中央和省级政府的事权(支出责任)，中央规定：中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必要的支出以及由中央直接管理的事业发展支出。地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出。①对于不同级别地方政府之间的分工，却没有明确作出规定。不仅如此，在中央和地方政府事权之间，仍存在很多重叠的领域，在这些领域如何界定双方的支出责任，并没有一个明确的说法。各地区在划分地方政府上下级之间分工时，参照了中央和地方划分事权的思路，但由于地区差距很大，具体做法存在很大差异。这样就形成了政府之间分工犬牙交错、相互重叠的局面。在把经济增长作为主要业绩衡量标准的情况下，各级政府关心的都是如何加快基础设施建设、改善投资环境、吸引外来投资，加快经济增长。相应的，可支配财政资金也大量投入到道路、港口等基础设施建设上，对于不能马上带来经济效益的基础教育、公共卫生等公共支出职责，各级政府则往往借助其相对于下级政府的权威和主导性力量，层层下压给低一级政府，结果就出现了事权层层下放的趋势。在划分事权的同时，分税制改革还划分了财权。②同样，这种划分方法也是着眼于划分中央和省级政府之间的财权。地方政府在与下级政府划分财权时，也通常凭借其主导地位，采取了有利于自身的分配方案，其结果是税源丰沛、税额稳定且征收方便的收入被上级政府层层分成；留给基层政府的，大都是一些税源分散、征收成本高的收入，最后出现了财力层层集中的局面。此后的所得税分享改革、出口退税机制改革等，都沿袭了以上分配收人的思路。

　　财力和事权配置的逆向运动，使基层政府在承担相应责任的同时，却不拥有相应的财力。在很多地区，仅靠基层政府的自有财力维持机构运转已经十分吃力，更不用说发展社会事业(基础教育、公共卫生等)了。根据分税制改革暴露出的问题，中央政府近年来采取了许多措施，如把基础教育、工商、公安、土地管理等支出责任上收到县，实行“省直管县”改革试点，增加中央对落后地区的转移支付等。但不可否认的是，政府间支出责任与收入来源不匹配的局面并没有完全改变。要彻底解决这个问题，必须建立起比较完善的转移支付制度。

　　在财政分灶吃饭时期，财政收支实行承包制，主要是向上级和中央上缴财政收入。分税制改革以后，建立转移支付制度才被提上日程。2004年，中央对地方的转移支付总额为10407.2亿元，占财政总收入的39.4%。从结构上看，转移支付主要可分为三大块：(1)税收返还，它是转移支付的大头。2004年，中央对地方税收返还为4379.1亿元，占转移支付总额的42.1%。税收返还是设计分税制改革方案时承认地方既得利益的一种安排，其实质就是把中央与地方增值税和消费税的分成比例由75：25调整为54：46。因此，税收返还的规模虽然很大，但这部分资金是“法定的”。再加上税收返还和地方经济发展与流转税收入直接相关，不具有调节收入分配的功能，依笔者之见，还是把其看做地方收入比较妥当。(2)专项转移支付，即由中央政府明确资金用途，“专款专用”的转移支付。2004年，专项转移支付的规模为3423.2亿元，占转移支付总额的32.9%。(3)能够由地方政府自主支配的财力性转移。2004年，财力性转移支付的规模只有2604.9亿元，占转移支付总额的25%，具体包括一般性转移支付、民族地区转移支付、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付等。仔细分析可以发现，所谓调整工资转移支付、农村税费改革转移支付，都是为配合国家政策调整而产生的，其用途或是增加公务员工资，或是弥补因农村税费改革而引发的基层政府收入下降，都不属于能由地方政府自主支配的资金。若把这部分转移支付列为转向转移支付的话，那么，专项转移支付的规模应调整为4940.1亿元，相应的，属于自主支配的资金规模只有1088亿元，仅占全国财政收入的4.12%；若扣除年终结算误差265.9亿元，地方政府从中央政府获得的可自由支配的资金的真实规模只有822.1亿元，仅占全国财政收入的3.11%!由此可见，中央对地方的转移支付，主要是为了贯彻中央的方针和政策意图，而对于缓解地方(基层政府)的财政压力、鼓励地方政府因地制宜发展经济和社会事业考虑得不够充分。中央政府不仅决定着转移支付资金的使用，而且通过资金层层配套的规定，支配着很大一部分地方财政资金的使用(见表1)。