(四)公共财政制度建设滞后，资金使用效益低。

　　1.从收入角度看。

　　(1)从预算收入角度看。目前的税收制度基础是1994年工商税制改革奠定的。当时，政策设计者基于对市场经济的认识和社会主要矛盾的判断，把理顺政府和企业的分配关系作为税制改革的重点。随着时间的推移，国内、国际环境已经发生了重大变化，现存税制框架的缺陷也逐渐暴露出来，主要体现在：一是外资企业享受更加优惠的税收待遇，压制了民族资本的竞争力，不利于民族资本的发展壮大；二是随着市场机制弊端逐渐显露，需要建立和完善相关税收制度(如不动产税、环境税、资源税、遗产税和赠与税等)，以消除市场失灵现象；三是完善地方税收体系、充实地方收人的工作陷于停顿。这些矛盾和弊端，减少了国家财政收入，挤占了支农支出。需要适时对我国税制进行调整和完善，以体现统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济和社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的总体要求。

　　在预算收入的筹集方面，两套税收机构并存、信息共享度低，既提高了纳税人税收遵从成本的同时，又提高税收管理成本，浪费了财政资源。据统计，1996年我国综合百元税收成本率为4.7%，而发达国家，税收成本则一般在1%左右。在美国，联邦税收系统的税收征收成本只有0.58%；在日本，日本国税人员不足中国的1／10，征收的总收入却超过中国的10倍。

　　(2)从预算外收入角度看。大量的预算外资金游离于公众监督之外，是财政性资金效率低下的一个重要原因。预算外资金自新中国成立初期就已经存在，主要是为了在“大一统”的管理体制下激发地方政府的积极性，从1952-1978年，预算外资金的规模也从13.62亿元增加到347.11亿元。但扣除国有企业和主管部门收人之后，1978年的预算外资金只有94.5亿元(其中行政事业性收费63.41余亿元，地方财政收入31.09亿元)，占当年财政收入的8.3%。此后，由于“放权让利”，政府(特别是中央政府)财力不断下降，对行政事业单位办公经费保障不足，预算外资金便被赋予了弥补财政投入不足的职能，由此导致行政事业性收费急剧增加，预算外资金规模急剧膨胀。特别是在分税制改革初期，基层政府事权与财权严重失衡，巨大的收支缺口使人们把眼光转到了设立简便、征收方便的收费项目上。于是，执法机关随意执法，随意罚款；学校举办各种补习班，兜售课外辅导材料；医院开展多余的检查，向患者“开大处方”。搭车收费，乱收费成为普遍现象，农村更是形成了“头税轻、二税重、三税是个无底洞”的局面。在扣除国有企业和主管部门收入之后，预算外收入占财政收入的比重从1978年的8.3%提高到1993年的32.9%，到1996年又上升到52.6%。其年均增长幅度，在1978-1993年为1.64个百分点，在1993—1996年则为6.6个百分点。在短短的3年时间内，预算外收人占预算收入的比重暴涨19.7%，增幅十分惊人!在预算外收入中，绝大部分又是行政事业性收费。行政事业性收费占财政收入的比重，1978年为5.6%，到1993年就增长到30.3%，1996年又进一步提高到45.8%。其年均增长幅度，1978—1993年为1.65个百分点，而1993—1996年则为5.17个百分点。在短短的3年时间内，行政事业性收费占财政收入的比重增幅就达到15.5%，对预算外收入占财政收入比重增长的贡献率达到78.7%。

　　预算外资金不纳入预算管理，透明度低，缺乏监督，在弥补办公经费不足的同时，也蜕变为发放职工福利的“小金库”和贪污腐化的温床。20世纪90年代末以来，经过专项治理，收费、罚款项目已经大大减少。“收支两条线”的改革，也把收费资金纳入了国库的统一管理，并为从根本上切断行政事业单位乱收费、乱罚款的内在动机提供了可能。但预算外资金并没有彻底消除，并且还在快速增长：从1998—2003年，行政事业性收费从1981.9亿元增长到3335.7亿元，在5年的时间内增长了68.3%，占当年财政收入的15.36%。如果

像1997年前那样，把政府性基金收人纳人到行政事业性收费内部，那么，2003年行政事业性收费占财政收入的比重则为16.7%。

　　当前，矛盾最集中的预算外资金就是土地收入。按照我国现行法律，城市土地属于国家所有；农村和城市郊区的土地，则属于集体所有。进行建设需要使用土地的，须依法申请；为了满足这种需要，政府则需要对集体土地进行征用。这样的制度安排，为政府带来了在非农用土地供应和将农业土地转为非农用土地方面双重的垄断地位。土地供应的垄断，使政府能在土地收购、整理和管理等成本的基础上，加上稳定的利润对外转让土地使用权，使土地经营成为稳赚不赔的生意；而将农业土地转为非农用土地方面的垄断，则使政府能够稳获由于工业化和城市化发展而产生的土地价值增值。这种双重垄断地位，为各级地方政府带来了巨额收益。据估计，土地出让费占省以下地方政府财政收入的比重在20%—30%左右，(1)一些地方甚至形成了“(政权)运转靠财政、(发展)建设靠土地”的局面。为了GDP、为了政绩，地方政府利用巨额的土地收益对特定行为进行补贴和支持，使资源配置出现严重扭曲：一是通过无偿划拨、收取象征性价格的方式提供土地进行公共设施建设，降低了项目建设成本。结果，标志性建筑、政绩工程层出不穷；二是通过压低土地出让金的方式招商引资，陷入了恶性“土地竞争”的怪圈。一方面导致国家收益流失，为投资热、生产能力过剩埋下了伏笔；另一方面加剧了两极分化，不利于社会长治久安；三是人为的土地低价还引发了大量的多占土地行为，使土地利用出现大量的闲置和浪费，违背了我国人多地少的基本国情。据估计，土地被征用以后，大约有43%处于闲置状态。

　　国有经济经过结构性调整，主要分布在自然垄断、公共服务、基础设施以及行业龙头企业等领域，已具有较强的盈利能力。但对于如何统筹使用国有资本的经营收益，目前却没有明确的规范。每年作为预算外资金上缴的盈利只有数十亿元，和庞大的国有资本规模、巨额的国有经济盈利很不相称。迫切需要建立国有资本经营预算，对国有资本经营收益进行通盘考虑。

　　2.从支出角度看。决策—实施—评估与监督—决策反馈的循环运动，决定着财政支出的效率以及效率提升的水平。在这个循环运动中，最薄弱的环节就是评估监督和反馈。

　　当前，对财政支出效益进行审计的，主要是内部稽核部门和政府的审计机关。前者熟悉相关法律法规、熟悉财政运作流程，往往能敏锐地发现问题，并提出切实可行的改进建议。但它们隶属于财政部门内部，开展工作经常会受到内部领导关系和人事关系的困扰，再加上人手有限，内部的审计监督往往需要与外部的审计和监督相配合，才能取得好的效果。审计机构专职从事审计工作，对于发现的问题(如违反财经纪律、贪污挪用公款、浪费资金等)提出整改措施和建议。但长期以来，由审计揭发的违法违纪问题，大都限于内部处理，对相关人员和机构的处理力度也偏轻，难以产生足够的震慑作用。这样，审计监督就沦落到了个案层次，陷入就事论事的境地，人们难以从典型案例中汲取普遍性的教训，导致同样的错误犯了又犯。近年来，由于审计透明度的不断提高，多次引发的“审计风暴”，对于推进相关制度建设，提高财政资金使用效率，起了较好的作用。