外部监督，首先是人大的监督。各级人大常委会的委员，其前身很多是政府官员，他们比较熟悉经济事务，但不是直接选举产生，对社情民意变化反应相对迟钝一些；而又和现任政府官员有较好的关系，如现任官员有违规行为，也很难提出严厉的批评，这给他们的工作带来了一定的难度。人大常委会设立预算工作委员会，作为财经委员会的助手机构，专门从事预算的审查和监督工作；有助于提高预算监督的专业化程度，但目前各级地方人大设立预算工作委员会的做法还不普遍。预算草案编制粗糙，透明度差，提前提交人大常委会的时间短，人大代表很难深入细致地对预算草案进行深入的审查；而且，越到基层，收入越依赖于上级的转移支付。转移支付发生在各级地方人大会议之后，自然也就回避了地方人大的监督。更何况，转移支付有很大比例属于专项转移支付，决策是由上级作出的，资金也由上级政府拿，即便知道资金使用过程中存在跑、冒、滴、漏和浪费现象，地方也乐得睁一只眼、闭一只眼，避免因大胆揭露弊端而给上级政府官员造成难堪。

　　财政透明度低，相关信息获得困难，增加了社会力量参与财政监督的成本，延缓了民主理财、依法理财的发展过程。目前，封闭、内向的传统仍然渗透在政府管理的各个领域。政治决策在幕后进行，公共决策往往排斥公众广泛的参与。对大众而言，政治决策和公共管理仍然充满神秘。大量的统计数据、报告和分析以内部文件形式出现而不是公开发布，降低了财政透明度。以部门预算为例，部门预算把各部门、各单位的资金需求预分为基本预算支出和项目预算支出，前者细分为人员支出、公用支出、专项事业费；后者则涵盖了大型购置、大型修缮、大型活动和基本建设项目等。就是这些详细列支各部门、各单位相关活动、细分资金用途、在许多国家随预算公开发布的“明细账”，在我国仍被看做是内部材料和国家机密，不予公开。

　　我国是单一制国家，宪法明确规定：“地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作。全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。”这种隶属关系和地方财政日益依赖中央政府的转移支付相结合，就使上级政府对下级政府拥有了超强的控制力。这种超强的控制力和薄弱的外部监督(人大、舆论)相互补充，使得政府的决策更主要是对上级负责、对领导负责，而不是对公众和广大选民负责。主要领导同志的意图和喜好往往成为财政微观决策的重要依据。虽然我们反复强调政府公务员是人民的公仆，党和政府的宗旨就是“为人民服务”，各级政府仍然建设了众多的标志性工程和形象工程。社会舆论和外部监督在促进政府机关改善管理、提高效率等方面的作用，还有待进一步加强。

　　三、财政支持新农村建设的若干政策建议

　　(一)新农村建设应当坚持以下原则。

　　1.坚持因地制宜原则。农村地区幅员辽阔，人口众多，地区发展差异很大，阻碍农村全面发展的矛盾也不尽相同，决不能人为划定成统一的模式，按图索骥地进行新农村建设。只有因地制宜，从农民最关心的现实问题人手，才能取得较好的效果。像在东部沿海地区、城市郊区，城乡差距已经缩小，富裕起来的农民许多盖了新房，但受制于落后的基础设施，“有新房，无新貌”、“有新房、无新村”，生活质量并没有相应改善。在这些地区，可以把加强村庄规划，完善卫生、文化、娱乐设施，建立新型养老和医疗制度作为新农村建设的主要内容；对于普通农村而言，由于大量年轻劳动力外出务工，农业生产面临劳动力素质下降、组织化程度低等因素的制约。在这些地区，应把重点放在发展生产上，着力培育专业化合作组织、引导增加科技和资金投入；同时引导农民开展“一池三改”，不断改善农民生活条件。还有一些地区，受自然条件限制，存在“饮水难”、“行路难”问题；一些地区为周边工业发展所困，成为污染重灾区，饮水安全受到威胁……针对这些具体情况，各地工作的重点和突破口自然要有所不同。

　　2.坚持循序渐进原则。二元经济是发展中国家的典型特征，城乡差距贯穿于工业化的全过程，在短期内不可能彻底消除。计划经济时期，国家长期采取以农补工的发展战略，借助于计划价格和国家收购，从农业获取大量生产剩余来支持工业发展。改革开放引入市场机制，农产品更多依赖市场机制决定价格，通过农产品价格剪刀差方式获得有所减少。但另一方面，借助于无限供给的廉价劳动力和廉价的土地资源，农村地区以新的方式为非农产业发展提供着支持。党的十六大以来，党和政府审时度势，提出“工业反哺农业、城市支持农村”，推动了国家财政政策转型，为农村分享工业化和城市化的发展成果提供了可能。但是，应当看到，当前我国的综合国力还比较薄弱，2005年，人均GDP只有约1700美元，在国际上处于中下收入国家的行列；即便到2020年，我国人均GDP达到3500美元，也仅处于中上等收入国家水平，在短期内难以投入足够的资金和人力，彻底改变农村经济和社会发展滞后的局面。这就决定了新农村建设必须立足当前，着眼长远，统筹规划，分步实施。

　　3.坚持统筹兼顾原则。目前我国工业化和城市化快速发展，农村经济社会结构正在经历重大变革。这一变革的特点，就是农村劳动力大量进入非农产业，农村人口大量向城市流动，农业生产向专业化、产业化和市场化转变。只有跳出农业看发展农业、跳出农村看发展农村，把建设新农村同加快工业化和城市化进程结合起来，才能顺应历史潮流，做到事半功倍。无论是义务教育规划、基础设施(交通、通讯、电力)建设规划、农村医疗卫生体系建设、养老制度的改革和完善、还是县乡政权的机构设置，都要具有一定弹性，以适应农村经济社会结构快速变动的要求。

　　4.坚持政府援助与发挥基层民主、调动农民积极性相结合的原则。新农村建设是国家战略，但受益者却是广大农民。只有充分发挥基层民主，发动农民参加到新农村建设的实践中来，才能够制定出科学的发展规划，减少支农项目决策的主观性和盲目性，遏制形象工程，提高资金使用效率；也只有把农民吸引到新农村建设的活动中来，鼓励农民为新农村建设投资投劳，农民才能够在新农村建设的过程中得到提高(如树立自信心，增强责任意识和民主观念，掌握新的劳动技能等)。否则，全部由政府操办，不仅加重政府负担，还会助长农民的“等、靠、要”思想。当年，韩国发动“新村运动”，政府无偿为农民提供钢筋和水泥，由农民自主决定用于改善居住和生活环境，政府再根据农民使用援助物资的具体表现，调整来年对各家农户的支持力度，“奖优罚劣”，极大地调动了农民参与的积极性。坚信“我们能做”、“干，就能成功”的广大农民积极投身新村运动，是韩国“新村运动”成功的重要经验，这一点，很值得我国各级政府借鉴。