(二)有关财政政策的若干建议。

　　1.进一步提高财政支农的投入力度。

　　(1)进一步充实财政支农的基础。如表2所示，2001年，美国等24个国家税收收人(不含社保税)占GDP的比重，平均为24.4%，而2005年我国财政收入占GDP的比重为17.3%，加上预算外资金，也只有约20.8%。虽然和国际平均水平相差不多，但我国国土辽阔，地区差异大，并且处在快速的社会变迁过程(由计划经济向市场经济转变、由二元经济向现代经济转变、快速融人世界经济体系、快速城市化)之中，社会矛盾错综复杂，政府更需要拥有较为雄厚的财力。惟有如此，才能有效控制社会秩序，有序解决社会矛盾，平稳推进社会转型。当前，许多问题(如农村义务教育、农民医疗和养老保障等)难以有效解决，固然有政府职能转变滞后、资金利用效率不高等原因，也有政府财力不足的制约。因此，有必要采取措施，适当提高财政收入在GDP中的比重，进一步充实财政支农的基础。

　　提高财政收入占GDP的比重，可以从多方面入手：一是进一步充实地方收入。要完善房地产税制，改变目前租、税、费概念混淆、计税依据不科学、税收负担畸轻畸重的局面，加强税收征管，使其成为基层政府的主体税收和重要收入来源。要赋予地方更大的税权，使其得以对某些特殊消费行为(如高尔夫运动)、地方名产征税，以进一步充实地方收入。二是完善可持续发展的税收制度。要改变资源税从量计征的计税方法，从价计征资源税，适当提高资源税税率，以反映其环境成本。特殊的资源禀赋形成了我国以煤炭为主的能源结构，但燃烧煤炭会产生大量的温室气体，我国已成为温室气体排放第二大国，有必要通过征收“碳税”，将燃烧煤炭的社会成本内在化，以鼓励水电、核电、风能等洁净能源的开发和推广。对于企业的排污行为，也应提高收费标准，以鼓励发展循环经济，保持环境优美。三是以土地收入为重点，加强对非税收入、预算外收入的征收与管理，遏制公共收入流失。正像前面分析的那样，采取划拨、协议转让国有土地使用权，会带来国有土地收益的大量流失和滥用。应完善土地使用权出让制度(如采用影子价格而不是成本价来确定公共建设用地和工业用地的出让价格，由财政统一安排城市基础设施用地所需的资金)；完善干部考核体系、完善财政转移支付制度，提高地方政府提供均等化公共服务的能力，以削弱地方政府的GDP冲动；加大惩罚力度，严肃查处土地违规、违法行为，多管齐下，加强对土地收入的征收和管理。同时，应借鉴香港的经验，将土地批租制和年租制结合起来，使政府能够随着经济发展而分享部分土地级差地租收益。此外，还要深化“收支两条线改革”，加强对各种收费项目的征收与管理。要积极创造条件，建立国有资产经营预算，加强对国有资本运营的监督和管理。四是要创造条件，开征赠与税和遗产税。

　　(2)多渠道增加对农村的投入力度。应当明确，改善投资环境、发展经济和促进社会事业进步、构建和谐社会，是相辅相成的。在提出科学发展观之后，由于指导思想发生转变，对各级政府工作的评价标准也应相应改变。要通过完善考评体系和相关制度安排，改变地方政府不惜代价招商引资、GDP至上的倾向，促进社会均衡发展。今后，在规划基础设施建设、生产布局、教育卫生等社会事业发展时，应打破城乡分割的壁垒，按照公共服务均等化的要求，实行统一规划，统筹分配资金。对于基层政府落实规划面临困难的，上级政府应适当加大转移支付力度。

　　建设新农村所要解决的，是城乡发展差距的矛盾。当前的“省管县”试点，虽然扩大了统筹范围，但统筹资金却主要来自各县，对缩小城乡差距负有主要责任的城市并没有积极参与进来，因此在缩小城乡差距方面难以大有作为。应进一步完善地方各级政府之间的分配关系，一是完善“省管县”体制，进一步提高省级政府分享增值税、营业税和企业所得税的比例，并将因此而新增的收入全部用于对县乡的转移支付。二是明确地级市的相关责任，对城市支援县乡发展提出明确要求，并督促(地级)市政府贯彻实施。相比之下，第二种方案和现行的“市管县”行政体制相吻合，操作起来也简便易行。

　　当前，土地收益已成为地方政府收人的重要组成部分。前文曾经指出，地方政府丰厚的土地收入，有相当一部分来自于国家对集体土地使用方式的限制和对集体所有制土地的廉价征用，把一定比例的土地出让金收益(不是纯收益)用于新农村建设，不仅是可能的，也是必要的。可以预期，规模庞大的土地出让金收益，将会成为新增支农投入的重要来源。

　　扶危济困是中华民族的传统美德。随着财富的不断积累，先富群体捐助社会公益事业的积极性也在不断提高。在浙江，企业和致富能人不忘家乡，不忘邻里，积极捐助“全面小康示范村”建设，有力地推动了“千村示范、万村整治”工程的实施。其经验值得借鉴。我们应当进一步完善对捐助社会公益事业的扶持政策，如减免企业所得税和个人所得税，给予捐助人一定的社会荣誉和表彰等，积极引导社会资金参与新农村建设，弥补政府投入的不足。

　　作为新农村建设的受惠者，广大农民参与新农村建设的积极性很高。“一事一议”却限定了农民投资投劳的规模(每人每年不超过15元)。

　　从实地调查情况看，取消“两工”、“一事一议”是在特定条件下出台的保护农民利益的措施，已经不适应当前形势。实际上，很多地方已经突破了这一限制。需要根据变化了的实际，适时调整、完善有关农民投资投劳，从事公益事业的相关规定。

　　2.合理划分不同层级政府的相关职责，提高政府效能。我国拥有多层级的政府，每一级政府都拥有一定的统筹调度资金、支持农村发展的权限。但不同级别的政府却拥有不同的优势和劣势：基层政府熟悉实际情况，了解居民意愿，在政策和项目的实施、监督等方面拥有优势；中央政府则有全局眼光，明了发展大势，在制定规划、明确最低标准等方面拥有优势。只有扬长避短，协调配合，才能发挥政府的最大效能。

　　新农村建设是全方位的(包括农业生产、农民生活、精神文明建设，社会治理和人与自然和谐等)，政府的扶持措施自然也多种多样。按照影响范围的大小，可以把扶助措施分为社区性的、地区性的和全国性的，像中低产田改造、节水灌溉、推广新能源(沼气、风能、太阳能)、发展专业化合作组织等，其影响多是社区性和地方性的；而义务教育、迁徙和居住、公共卫生等则体现公民基本权利和社会进步，自然应坚持全国统一标准，以体现政治上的公平性。根据效率原则，地区性的事务，根据其外部性影响的范围，由相应的地方政府负责举办比较合适，这样做，既体现了投入与收益相匹配的原则，又有利于引导公众参与公共决策，提高决策的民主化、科学化水平，加强公众监督，提高资金使用效率。影响遍及全国、体现公民基本权利的事务，则应由中央政府负责举办(当然，中央政府也可以把部分事务委托给地方政府代为实施，以克服信息不充分、监管乏力的问题)。当然，这种区分是相对的，我们不能把支持农村发展的政策和措施截然分为中央政府事务和地方政府事务，并明确规定地方性事务全部由地方政府负责，普遍性事务全部由中央政府负责，两者互不干涉。收入分配的“倒三角”格局，使中央政府在新农村建设方面占据主导地位，各级地方政府必须首先保证中央的统一决策得到贯彻；而巨大的发展差距和千差万别的实际情况也决定了新农村建设必须要因地制宜，应允许各级地方政府发挥积极性，对新农村建设有所探索。