[摘 要]自然灾害是造成青海农牧区经济发展缓慢、部分群众生产生活困难的主要原因之一。青海农牧区保险业发展存在农牧民对保险的需求有限，保险公司供给不足，巨灾风险分散机制欠缺，缺乏法律、法规的支持与保护等问题。建议建立健全统计分析、评估体系，出台对青海农业保险的扶持措施，以财政“杠杆”撬动金融“杠杆”，设计符合青海农牧区实际灾情的险种，研究制定《农业保险法》或出台《青海省农业保险管理暂行办法》，以促进青海农业保险的发展。

　　[关键词] 农业保险；政策扶持；自然灾害

　　一、青海省农牧业灾害损失情况及发展农业保险的必要性

　　(一)近年来灾害损失情况

　　青海省自然灾害频繁，常年遭受旱灾、洪涝、风雹、雪灾、低温冷冻、草原病虫害等多种自然灾害，频繁的自然灾害给农牧业生产和经济发展带来了严重的影响，因灾返贫率达 25%。据统计，自然灾害每年给青海造成10亿元以上的经济损失，其中农牧民是最主要的受害者，农牧业遭受的经济损失达7亿元以上。

　　2005年，青海先后遭受了雪灾、旱灾、洪涝、山体滑坡、冰雹等重大自然灾害，全省共有34个县的211万群众受灾，重灾民110万人，分别占全省农牧民总数的60%和27%。农作物受灾面积13.7万公顷，其中，绝收6.1万公顷，减产粮油2.5亿公斤。因灾死亡牲畜29.2万头(只)，造成直接经济损失11.18亿元，其中农牧业直接经济损失10.12亿元。2006年5月—8月，由于受持续高温天气影响，省内大部分地区又出现旱灾，据统计，全省有36个县的168万人口受灾，农作物受灾面积12.2万公顷，因灾死亡牲畜26.23万头(只)，天然草场受灾面积2 113万公顷，造成直接经济损失10.7亿元，其中农牧业直接经济损失7.3亿元。

　　(二)发展农业保险的必要性

　　1.传统救灾模式的局限性。以往救灾主要依靠民政救济、中央财政的应急机制和社会捐助。但有限的财政支农扶贫款、救灾专项款以及社会捐助相对于广大农牧民所遭受的经济损失来讲，可谓杯水车薪。传统的救灾模式在一定程度上仍属于“救火”型，在灾害发生时，对保证灾民的基本生活起着无可替代的作用。但是在防灾方面似乎还未涉及，在灾害后期，即重建家园、恢复生产生活、补偿灾害损失方面则显得力不从心(见表1)。社会捐助更多的是体现一种人道主义关怀，对农牧民的实际补偿作用微乎其微。这种传统的救灾模式耗费了大量的财力物力，不利于健全的农业风险防范体系的形成且资金使用效率不高。机制的建立是至关重要的，农业保险无疑能促使各级政府、农业部门、农牧民等多方增强风险防范意识，使农牧民得到更多的补偿和保障。

　　2.农业保险在农村金融中的重要作用。近年来，党中央、国务院高度重视农村金融体制改革，但农村金融问题不等于农业信贷问题，在农业保险乏力的情况下，作为高风险的弱质产业，农业势必要将大部分风险转嫁给农村金融机构，阻碍农村金融市场的发展，进一步弱化农产获得金融支持的能力，不利于维护农村金融体系的稳定。农业保险作为农村金融的一个重要环节，在分散风险、补偿损失方面发挥着重要作用。

　　一方面，用农业保险方式覆盖一部分贷款风险，农村金融机构亏损现象会得到一定缓解；另一方面，由于贷款风险降低，农村金融机构敢于放款，有了资金，对加快农牧业生产力的发展及农牧民增收也起到了促进作用，这又会反过来推动农村金融业包括保险业的良性循环发展。

　　二、青海省农业保险发展现状

　　原人保青海分公司1984年起在青海开办农业保险，险种主要有农作物雹灾保险、塑料大棚保险、麦场火灾保险、大牲畜保险、蔬菜保险等。由于风险高、成本高、赔付率高等原因长期处于亏损状态，1996年-1998年，全省农险保费收入累计436.9万元，赔款474万元，年平均赔付率为108.49%，截至1999年，青海农业保险基本停办。2005年，在省保监局、省农牧厅等单位的积极努力与协调下，人保财险青海分公司在海东地区乐都县开办了农业险试点，选择了当地的塑料大棚及棚内农作物作为保险标的，因自然灾害或意外事故对大棚及棚内作物造成损失的，在保额范围内予以赔偿。 2005年底，青海农业保险共实现保费收入118万元，赔付 52.3万元，赔付率44%，占全省产险保费收入总额的0.3%、占全国农业保险保费总收入的0.17%。而从2006年初至8月底，农业保险保费收人为零。青海农业保险的发展程度还处在一个较低水平，这与农牧业在全省社会经济发展中的基础性地位不相匹配，发展农业保险任重道远。

　　三、青海省农牧区保险业发展存在的主要问题

　　(一)农牧民对保险的有效需求有限

　　1.经济发展水平较低，农牧民购买力不足。青海属西部欠发达地区，社会经济发展总体水平滞后，目前，全省有15个国定贫困县，10个省定贫困县，有2 274个贫困村。据民政部门调查统计，农牧区人均年收入农村低于625元、牧区低于800元的特困人口有81.5万人。年人均收入不足400元，生活极度困难被民政部界定为“不救不活”的人口有 18.7万人，占全省农牧民总数的5.6%。一般年份全省灾民总数在100万人左右。农村居民家庭人均纯收入2 165.1元，仅占城镇居民家庭的26.87%，全国排名第26位。农牧民生活水平偏低限制了对保险的有效需求，购买力有限是青海省农业保险发展缓慢的根本原因(见表2)。

　　2.宗教氛围浓重，参保意识不强。青海省属多民族聚居省份，现有少数民族人口251.61万人，约占全省总人口的 46.32%。在青海世居的少数民族有藏族、回族、土族、撒拉族、蒙古族等，藏族、土族、蒙古族信奉藏传佛教，回族、撒拉族信仰伊斯兰教。在这种宗教背景下，农牧民群众大多会将有限的资金用于捐建寺庙，使得农业保险推行较为困难。

　　(二)保险公司供给不足

　　1.高成本运营导致的供给不足。农牧业的季节性及定损的复杂性，造成了农业保险的高成本，经营农业保险需要投入比其他险种更多的人力、物力和财力。据悉，由于农牧户分散，生产规模较小，保险公司做一单业务付出的管理成本要占保费的20%-30%，这加重了保险公司的营运成本，降低了保险公司对农业保险的投入热情。保险公司一方面必须用高费率作保障才可能实现盈利，另一方面则要求农牧业实现产业化经营。而青海农牧区规模化、集约化程度低，以农牧户分散经营为主，作为商业性保险公司，若无国家优惠政策的引导与扶持，投人大量人力、物力、财力经营一个微利甚至亏损项目是不现实也是不经济的，相对于农业险，公司更愿意将精力投向农村一般家财险或人身险，抑或是退出农村保险市场。