此观点高估了经济决策分权的效力。因为，内外均衡冲突是开放经济无法回避的问题，仅靠国内体制设计无法解决。西方国家货币与财政当局职能的划分，既有历史沿革的原因，又与其整个政府治理结构的分权、制衡理念有密切关系。中国可以考虑引进财政因素，由财政筹集资金干预外汇市场，从而一方面切断储备增长与基础货币供给之间的联系；另一方面强化干预市场所需本币资金的供给约束，加快汇率市场化进程。但在相当长的时期内，汇率问题仍应由有关部门共同决策。

　　(三)结售汇制度是否构成不能动用外汇储备的理由

　　一些人从结售汇制角度论证中国外汇储备的性质，认为外汇储备背后有相应的人民币负债，因此，政府不能动用外汇储备。

　　这一观点显然是错误的。因为从资产负债关系看，任何国家的外汇储备都是国外净资产与本币负债的对应。结售汇制也不例外，该制度仅仅保证了贬值预期下外汇储备的稳定增长，并没有剥夺其他主体的财富。只要政府满足其他主体未来的外汇需求，历史上结售汇制度积累起来的外汇储备也完全可供转化使用。

　　(四)改变当前外汇储备治理使用格局是否会导致法律层面的混乱

　　根据《中国人民银行法》和《外汇治理条例》，人民银行仅“履行持有、治理经营外汇储备的职能”，并非外汇储备的所有者。但只要不混淆财政与中心银行之间的关系，完全可能按照资产与负债对应的原则，转化使用外汇储备。

　　假如组建新的机构负责此类资产治理，该机构在境内不属于《公司法》的管辖范畴；在境外可能不再享有“国家豁免”。因此，应通过周密的制度安排，赋予该机构相应的法律地位。

　　六、总体构想

　　(一)基本原则

　　中国外汇储备治理应由国务院统一领导，相关部门共同参与，在规范的法律、制度框架下推进。一手抓外汇储备存量调整，一手抓增量控制。从发展中大国实际出发，尊重国际规则，借鉴国外成熟经验，着眼于解决体制、机制性矛盾，维护货币政策独立性。合理划分外汇储备与国家外汇资产，对它们进行分类治理。外汇储备治理继续遵循“安全性、流动性、盈利性”原则；国家外汇资产治理遵循“确保安全性、维持流动性、增加盈利性”的原则，应围绕和谐社会建设与国家发展和改革大局，通过政府指导、市场选择和企业运用的有机结合，积极扩大各类境外投资，支持扩大对外交往，通过适当途径促进国内经济结构调整，实现国家外汇资产的保值增值。

　　外汇储备的多元化治理使用，应始终兼顾国际收支治理和人民币汇率形成机制的改革。

　　(二)战略目标

　　一是形成官方外汇储备、国家外汇资产、民间外汇资产三类外汇资产，分别实现不同功能，满足不同的安全性、流动性、盈利性要求的资产组合形式。二是切断外汇储备增长与基础货币供给之间的联系，维护货币政策独立性，探索建立开放的大国经济内外均衡调控体制。三是在中国成为国际资本净输出国的形势下，改变现有外汇资产运用过度依靠某一种货币、某几类产品的格局，建立中国参与国际资本循环的新模式。四是结合国内结构调整和国际收支基本平衡目标，支持战略性行业发展，增加实际资源、生产要素进口，支持“走出去”战略，全面提高中国在全球范围内配置资源的能力。五是配合人民币汇率形成机制、国际收支治理改革，疏通企业外汇融资渠道，满足企业境内外外汇投融资需求。六是密切关注国际、区域金融发展，把握储备增长与升值预期之间的关系，发挥香港国际金融中心作用，为人民币区域化奠定基础。

　　(三)制度设计的要点

　　制度设计围绕三个环节展开：一是如何解决外汇占款矛盾，维护货币政策的独立性；二是如何通过规范渠道，将部分外汇储备转化为政府可直接运用的外汇资产；三是如何将此部分外汇资产转化为服务于国家和人民利益的其他财富。

　　七、政策建议

　　(一)组建外汇平准基金干预外汇市场，探索建立内外均衡分开的宏观经济治理体制

参照国外外汇平准基金模式，由财政部发行类似外汇基金债券筹集人民币资金，交由人民银行干预外汇市场。干预外汇市场的政策目标、重大干预决策，由国家发展改革委员会、财政部、人民银行共同制订。干预市场过程中形成的外汇资产与人民币负债严格对应，该部分外汇资产暂时继续由外汇治理局按照“安全性、流动性、盈利性”的原则负责治理。

　　(二)将部分外汇储备存量转化为国家外汇资产

　　财政部通过动用财政盈余、发行国债、财政短期融资券等多种方式组织资金，分批、分期收购部分外汇储备存量，将之转化为国家外汇资产。收购的进度、规模、国债及财政短期融资券的利率，可根据现有央行票据存量的还本付息进度及票面利率确定。国家外汇资产由新的机构负责经营，官方外汇储备继续由国家外汇治理局负责治理。

　　(三)组建国家外汇资产治理委员会及国家外汇投资公司

　　组建隶属于国务院的国家外汇资产治理委员会。该委员会应由国家有关部门负责领导、部分中心企业负责人、经济与金融专家共同组成，负责国家外汇资产的重大决策。组建对国家外汇资产治理委员会负责的国家外汇投资公司，负责具体操作。汇金公司原有业务、职能、资产、负债，可以子公司形式全部转移至新成立的公司。

　　(四)明确人民银行、国家外汇资产投资公司的资产负债转换关系，制定国家外汇资产的保值增值目标

　　新公司成立以后，以外汇平准基金形成的外汇储备增量、财政组织资金收购的部分外汇储备存量，交由国家外汇资产投资公司经营。人民银行、国家外汇资产投资公司相应调整建立新的资产负债表。国家外汇资产治理委员会按外币、参照美国国债利率、LIBOR、SHIBOR，制定国家外汇资产保值增值目标，并进行业绩考核，定期向全国人大汇报。

　　(五)积极支持企业境外投资

　　支持企业境外投资，是国家外汇投资公司投资的主渠道。重点支持三类企业：一是国有能源及资源类企业，对这类企业提供资金的成本应接近同期美国国债利率、LIBOR的水平；二是高新技术企业，对这类企业提供资金的支持可较多通过直接融资方式进行；三是成熟技术传统产业的境外投资活动，对这类企业的支持，主要着眼于解决企业外币融资困难，回避购汇投资的本币升值风险，资金成本应略低于市场水平。